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河池市劳动保障监察支队

依法行政 执法为民

 
 
 

日志

 
 
关于我

河池市劳动保障监察支队成立于2007年8月27日,副处级单位,编制7名,是河池市人力资源和社会保障局专门负责劳动保障行政执法的机构。其宗旨是为全市人力资源和社会保障工作保驾护航,维护劳动者的合法权益。主要职责是宣传劳动保障法律、法规和规章并督促用人单位贯彻执行,检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况,受理对违反劳动保障法律、法规或者规章行为的投诉、举报,依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为 ,监督指导各区县劳动保障监察大队的工作。 电话:2112333

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论劳动保障监察的主动性  

2010-05-23 23:28:54|  分类: 监察执法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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论劳动保障监察的主动性 

一、劳动保障监察概念和基本属性

劳动保障监察,是指法定的专门机构和人员代表国家对用人单位和劳动力配置服务机构执行劳动保障法律、法规和规章的情况进行监督检查,发现和纠正违法行为,并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。劳动保障监察的职责是保障劳动基准的执行和维护劳动保障行政管理秩序。

劳动保障监察具有以下基本属性:

1.法定性。劳动保障监察的机构、人员、职权与职责、程序由法律法规作出规定。

2.行政性。劳动保障监察是公共行政系统的一部分,劳动保障监察是具体行政行为,属于行政监督的范畴,并与行政强制和行政处罚相关联,是一项重要的行政执法活动。

3.专门性。劳动保障监察的执法主体是劳动保障行政部门,劳动保障监察机构受劳动保障行政部门委托监督执行劳动法律法规情况,其执法活动是代表劳动保障行政部门。

4.强制性。劳动保障监察是代表政府实施的,具有国家强制力,被监察对象不得拒绝。

二、劳动保障监察的主动性

劳动保障监察的法定性和行政属性决定劳动保障监察具有主动性。

劳动保障监察的主动性是指劳动保障监察机构应当以积极行为主动的对劳动保障法律、法律和法规的执行情况进行监督检查,履行其法定职责,而不需要监察相对人的请求或同意和不一定需要劳动者的请求。劳动保障监察的主动性是相对于劳动争议仲裁、诉讼而言,具体表现在劳动争议仲裁、诉讼适用“不告不理”原则,而劳动保障监察不适用此原则。

“不告不理”包括两方面内容:

1. 启动方式上

劳动争议仲裁、诉讼是准司法和司法行为,行使的是司法权,是一种裁判,其程序开始的前提是必须有劳动争议存在,并且当事人必须将该纠纷提交给仲裁机构、法院,请求其予以裁判,仲裁机构、法院对于纠纷的处理不应采取主动的方式,而要“不告不理”,要靠当事人发动程序,这就是劳动仲裁、诉讼的被动性或消极性。

劳动保障监察是执法行为,行使的是执法权,是对劳动保障法律、法规和规章执行的情况进行检查,劳动保障监察完全可以采取主动的方式,并不取决于用人单位是否同意和劳动者是否投诉,而取决于有没有监察的必要,由劳动保障监察机构自己决定是否启动监察程序。

2. 受理的内容上

仲裁机构和法院只对诉讼请求的事项进行处理,请求人没有请求裁决的事项,仲裁机构和法院不能进行裁决,除非是被请求裁决事项的前提事项。

劳动保障监察机构在查处举报投诉案件时,如果发现除被举报投诉的违法行为之外还有其他违法行为或涉及别的劳动者的违法行为,都要依法进行处理。而不能举报投诉人请求什么处理什么,否则构成失职。

     三、劳动保障监察主动性的法律要求

权责统一,劳动保障监察权既是法定职权,又是法定职责,必须要主动去履行。

不能只看到劳动保障监察机构有何权力,在享有权力的同时是责任的承担。在现代行政法理念中,行政机关的权力来源于其应尽的义务,随着依法行政原则的落实,行政权力和行政义务紧密衔接在一个行为中,行政权力和行政义务界限将消除,行政权力和行政义务紧密结合,成为“行政权力”或“行政义务”,在这种意义上,行政职权就是行政职责,执行法律既是国家行政机关进行社会管理的权力,也是对社会、对民众承担的义务,既是职权,也是职责。行政机关不行使职权就是不履行职责

所以监督检查权、纠正权、处理处罚权既是劳动保障监察机构的法定职权,又是其法定职责,必须要主动去履行。劳动保障监察的进行,既不需要用人单位的申请或同意,也不能只有在劳动者举报投诉后才去行使,而是要由监察机构依据其法定职权和职责的需要,能动地做出。《劳动保障监察条例》也规定了以主动形式为主的监察方式,其中尤以日常巡视检查的主动性和经常性最为显著。

因此劳动保障监察机构不仅应主动地行使监察权,而且这种主动性还是法律规定的必须履行的职责,否则劳动保障法律、法规和规章不能得到实现,劳动者的权益得不到保护,这是一种严重的失职,就应当对国家依法承担失职的法律责任。

现实中存在的大量“曝光应急行动”,应该给予我们足够的警戒。近期,多起煤矿塌陷等安全生产事故;三鹿奶粉等食品安全事件;山西黑砖窑事件;武汉、东莞童工事件中都涉及监管部门因监管缺位而被问责,多少对其负有领导责任的高官被处分,哀矜勿喜,引以为戒。

    劳动保障事业关乎国计民生,与人权密不可分。人权理论和人权保障运动一直是影响劳动法的一种重要力量。一旦劳动者权益受到侵害,那就是侵犯人权。特别是童工、未成年工和女职工特殊保护、农民工工资等都会引起恶劣的社会影响。科学发展观核心是以人为本,在学习实践科学发展观,构建和谐社会活动中,如何变被动监察为主动监察,避免监管缺位应该引起我们足够的重视。

四、 劳动保障监察的主动监督检查的现实需要

1.主动监察是处于弱势地位的劳动者维护自身合法权益的理想方式。

我国就业竞争激烈,劳动者往往为了求得一职,宁愿降低自己的标准,甚至低于劳动基准也愿意。而用人单位凭着自己强势地位,在招用劳动者时要求劳动者提供各种名目的担保(风险金,抵押金,身份证等);不签订劳动合同;违法约定试用期和试用期不支付或少支付劳动报酬等违法行为。

在劳动关系存续期间,劳动者受用人单位的管理,居于一种单向服从地位。因此劳动者顾虑举报投诉以后会受到用人单位的打击报复而失去工作或在工作中处处为难自己,劳动者只能最大限度的“忍让”,只有在不得已或是已经有了其他就业机会的时候,才会最终拿起法律武器来保护自己的合法权益。大量投诉和仲裁案件是在劳动关劳动者准备辞职或辞职后、或被用人单位辞退的时候,才找监察、仲裁机构来维护以前被侵犯的权益的。

由此可见,无论是在双方建立劳动关系的时候还是在劳动关系存续期间,劳动者希望监察机构主动介入,查处用人单位的违法行为,保护自己合法权益。

2.劳动保障监察部门主动监察,还可以帮助用人单位避免违法行为的发生和及时纠正违法行为,减少违法成本的支出。

首先,监察是生动、有效的普法活动。通过监察中的法律宣传使用人单位知法进而守法,达到未雨绸缪的作用。

用人单位违法行为的发生有的是明知故犯,更多的是不知而犯。一些用人单位把精力都放在经营上,对劳动保障法律知之甚少,只有被投诉了才知道自己违法了,在监察时,应该对企业管理人员进行劳动法律法规方面的宣传教育,提高管理者守法经营意识。

《劳动保障监察条例》规定劳动保障监察的职责第一项就是“宣传劳动保障法律、法规和规章,督促用人单位贯彻执行”。

对于监察中的宣传,一直为支队所重视和坚持的。早在2000年,现任支队长下车伊始,就提出了以 “宣传带监察”、以“服务带监察”的原则,要求每一名劳动保障监察员先做宣传员,后做监察员,监察不能以惩罚违法行为为目的,对违法单位不能不教而诛,而是要通过监察使得用人单位知法守法,然后对用人单位依法进行人力资源管理的具体实务提供咨询服务,帮助用人单位如何守法。最后对于存在违法行为的,指出其问题所在,帮助其纠正,避免再犯,只有对有法律规定必须处罚的才予以惩罚。这种监察方式,减少了用人单位对检查的抵触情绪,为他们所乐受和赞许。

其次,通过劳动保障监察,及时发现并纠正用人单位已经存在的违法行为,起到亡羊补牢的作用。

劳动者对用人单位被侵犯的合法权益,虽然在劳动关系建立和存续期间不主张,但并不意味着放弃,用人单位最终还是要为自己的违法行为买单。用人单位也不要因为时效的问题而心存侥幸,因为不论是监察和仲裁都已放宽了时效。

用人单位的违法行为发生越久而不及时解决,其所承担的违法成本就越大,例如拖欠社会保险费要承担滞纳金的责任;不签劳动合同要承担双倍工资的责任和无固定期限等,这些违法行为持续越久,违法成本越大。

劳动保障监察通过主动监察,帮助和督促用人单位及时改正违法行为,用人单位就会减少这些违法成本的支出。

3.劳动保障监察的主动性能预防劳动争议的发生和矛盾的激化,把一些矛盾消灭在萌芽之中,避免矛盾集腋成裘,由小矛盾慢慢演变成为大矛盾,引发群体性和突发性的问题,起到防微杜渐,防患于未然的作用。劳动保障监察应当通过主动监察,提前介入成为各种劳动纠纷发生的“预警机”,而不是“消防队”。

五、对于如何主动实施劳动保障监察的几点建议

随着符合社会主义市场经济要求的劳动体制的建立和发展,以及外资、私营、个体等非公有制用工主体的增多,劳动关系双方的矛盾日益显露,劳动争议事件大大增加。另一方面,基于现实的原因和制度的缺陷,很多劳动者与用人单位产生劳动争议时不通过劳动仲裁、民事诉讼这些救济途径进行解决,而是直接向劳动保障监察部门进行举报请求处理。因为他们普遍认为通过行政执法是一种低成本的解决劳动争议的捷径, 如果劳动保障监察不处理或者处理不力,劳动者再进行行政诉讼状告劳动保障部门行政不作为或作为不当,行政诉讼成为是投诉者的“杀手锏”。而《劳动争议调解仲裁法》对于时效的放宽和时效中断的规定,使劳动者会优先选择劳动保障监察,致使支队承担着繁重的举报投诉案件的查处任务,此外加之人力物力有限,所有这些都严重影响着支队主动监察的开展与质量。

面对困境和挑战,如何“继续加大监察执法力度,积极创新监察工作模式,变被动监察为主动监察”,实现“工作质量高,社会效果好,‘山东第一,全国争先’”的我市劳动保障监察工作目标,提出以下建议:

1. 要充分认识到劳动保障监察是劳动保障行政部门的重要工作之一,劳动保障业务部门与监察处和支队唇齿相依。

1)监察机构维护业务部门构建起的劳动保障行政管理秩序。

劳动保障系统其他各部门通过行政许可,行政征收、行政审批,例如:就业办对于职业介绍机构的许可与管理,培训处对于职业技能培训、职业技能考核鉴定机构的许可与管理,工资计划处对于劳动合同备案等,建构劳动保障行政管理秩序,使招用工、职业技能培训与鉴定等活动按秩序进行。

秩序建立起来,由劳动保障监察机构来维护。表现在:通过劳动保障监察督促和鞭策相对人感觉到秩序的约束,促进其自觉将其行为纳入秩序的范畴;发现违反秩序的行为,及时加以纠正和处理,防止其恶化和蔓延;对违反秩序的人予以制裁、处理,使被破坏的秩序得到恢复,并使被处罚人获得教训,不致重犯并对其他人有警示教育作用。

2)业务部门为监察机构提供违法线索和监察便利。

此外,业务部门在办理业务过程中有时也能发现违法行为,但根据“将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能(即行政执法)相对分开”的精神,以及《公务员法》对公务员实行综合管理类、行政执法类和专业技术类的分类管理规定,对违法行为不能当场进行处理、处罚,只能由行政执法权的机构和人员来实施。业务部门可以向监察机构通报,由监察机构统一规划,统一实施进行查处。

    此外,通过社会保险费内部查询网,便于了解用人单位的缴费情况(可惜的是监察还未接入该网),工资计划处的劳动合同备案可以提供用人单位签订合同情况等,这些都能为监察提供便利。

2. 一体执法和联合执法

在现实中,我们存在多头执法、重复检查的情况。例如,支队每年的书面审查(以前的年检)中七大项检查内容包括了社会保险费的检查,社保办每年也有社会保险费稽核,这两种检查经常碰车,用人单位经常将两种检查相混淆,言语之间也露出不满情绪。

我建议应该按照《山东省劳动保障一体执法实施办法》确定的“劳动保障行政执法坚持职权法定、权责统一、高效便民的原则,实行统一规划、统一组织实施、统一力量调度、统一处理、处罚”原则,两个部门联合执法。

两部门之间有着合作的基础:在法律上,根据法规规定,两部门都可以委托会计师事务所审计,委托专业机构可以提高检查的质量,省时省力,而社保办在此已得到有益的尝试;在实务上,监察和社保稽核所要审计内容的基础都是工资,工资是所有检查事项的切入点,通过工资才能对上人,了解用人单位用工情况,因此工资是“纲”,而关于签订劳动合同、工资支付、工作时间,社会保险费等是“目”,纲举而目张,通过工资就能查到合同是否签订,是否存在加班和违法加班的情况,工资是否按时足额发放,社会保险费是否全员足额缴纳等。

联合检查不但可以节省经费,提高检查质量;可以减少移送案件的一些环节,节省时间,提高效率;还可以避免多头执法、重复检查给用人单位带来的麻烦。

既属同一系统,所为同一目的,一体执法能落到实处。

3. 继续推进“两网化”建设,基本实现对用人单位的全覆盖,提高监察的主动性和动态监管效率,并不断探索新的新劳动保障监察方法和模式,做到“削繁就简三秋树,标新立异二月花”。

继续推进劳动保障监察网格化、网络化管理工作,在济南市劳动保障监察区域已经实现以劳动保障社区服务中心为平台的网格化监管体制,即以市劳动保障监察为龙头,县(区)劳动保障监察为主体,社区劳动保障监察为依托,三级责任体系,每个网格也配备了相应的兼职监察员,与劳动保障法律监督员一起起到社会监督作用。通过“网格化”实现了对用人单位的全面覆盖和动态监管。

下一步,要在网格化监察的基础上,加快网络化建设,利用现代信息技术,采集和管理用人单位用工信息,建立用人单位信息数据库,通过兼职劳动保障监察员以“一户一挡”的方式采集网格内用人单位各类用工信息,建立网格内用人单位劳动用工电子信息档案,并逐步在市、县等辖区内形成用人单位网格化监控数据库,对用人单位基本用工信息统一管理。开发建立各级劳动保障监察指挥中心和监控管理平台,逐步实现省、市、县、街道(乡镇)四级联网的劳动保障监察信息网格化管理系统,实现与劳动就业、劳动合同、社会保险等信息联动。

监察建立起的“两网”,不应仅对用人单位进行监管,还应为单位和劳动者提供服务,建议把劳动保障系统的一些业务窗口设置在监察的“两网”上,利于用人单位与劳动者就近办理相关业务。

4. 建立监察和仲裁信息沟通制度和联动和衔接机制。

1)联合接访。就是监察和仲裁实行“一个窗口” 联合接待群众来访,受理申诉、举报和投诉。(2)优势办案。就是对受案范围交叉的案件,以谁对于处理该案有优势,能更好的帮助当事人解决问题为目的,按协商确定的划分原则,引导当事人合理选择仲裁或者监察,减少和避免劳动保障行政部门的行政风险(对于监察和仲裁受案范围交叉现状的分析和建议另有专文论述)。(3)疑难会商。就是在遇到疑难案件时,监察和仲裁两部门及时进行讨论和商量,统一认识,研究妥善的解决办法。两个部门还要加强与法院的联系和沟通。(4)信息互通。监察在受理投诉时,对已经按照劳动争议处理程序申请调解和仲裁的投诉,监察不予受理;仲裁在受理申请计算时效时,对于因当事人向有关部门请求权利救济仲裁时效中断,两部门的时效计算需要两个部门之间相互联系,互通相关信息。此外还有许多方面需要,监察和仲裁应通过网络、文书传递、召开联席会议等方式进行信息的交流与勾通,以达到信息互通与共享。

5. 深化和完善举报投诉制度,避免“曝光应急行动”的现象发生。

    劳动保障监察不是万能的,受到人力物力的限制,加之一些违法行为的隐蔽性,不可能通过监察就能发现所有问题,总会有监管不到的地方,可是一旦“曝光应急行动”的情况出现,造成恶劣社会影响,不管任何理由,也要承担相应的责任,因为法无例外,法无条件。

因此要继续深化和完善劳动保障监察举报投诉制度,避免“曝光应急行动”,使发现违法行为的人首先想到的是向监察机构及时反映,而不会先把线索提供给网络和媒体,由媒体曝光后促使我们去行动,我们要走在媒体的前面,做到让媒体报道的内容是监察机构如何有力查处违法行为,而不是“因监察部门监管缺位,违法情况严重”的内容。

如何吸引举报投诉人,这就需要我们监察部门有“魅力”,有吸引力,而“魅力”、吸引力来自群众对于我们的信任和依赖,当然还要有点实惠。

信赖来自完善的制度。我们要强化举报投诉制度的几项原则,一是便民原则;二是保密原则,除对举报人要严格保密和保护外,对于投诉人虽然不适用保密原则,但要根据具体情况,能保密要保密,以保护投诉人,彰显“以人为本”的监察理念。三是奖励原则,依照《劳动保障监察条例》规定对举报投诉属实,为查处重大违反劳动保障法律、法规或规章的行为提供主要线索和证据的举报人,给予奖励,还可以聘任为兼职劳动保障监察员或劳动保障法律监督员,吸收为自己的监察力量。

监察机构是解决问题的部门,新闻媒体社会舆论监督部门,如果监察机构对反应属实的举报案件能够迅速反应,及时处理,给公众一个高效率的形象,公众当然愿意把违法行为的线索优先提供给监察机构。

此外举报投诉应该依靠“两网化”的建设,要做到统一受理,集中分配,对于济南市行政区域内用人单位的违反劳动保障法行为的举报投诉,不分级别管辖,由监察支队的举报投诉中心统一接收,然后再根据级别管辖的规定分配案件的处理,起到中转站的作用,为举报投诉人提供便利,然后再对转出案件的处理实时监管,全程监控。在以前,由于举报投诉人和相关部门不知道级别管辖的问题,使得举报投诉人跑了很多地方也没找准解决问题的地方,对劳动保障系统有了推诿扯皮的印象,严重影响了我们系统的形象。

6. 定期或不定期的对专(兼)职劳动保障监察员、劳动保障协管员和监督员进行培训。

劳动保障监察是一种复杂的职业,要求很高的职业水平,在劳动保障监察的发展历史上,监察员是从非职业化到职业化发展过来的。《劳动保障监察条例》规定劳动保障监察员应当经过相应的考核或者考试录用,劳动保障监察的职业化由此可窥一斑。职业化的要求需要对劳动保障监察员不断进行职业培训。

另外劳动保障监察适用的法律法规不仅涉及劳动保障法,还有《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等行政法和行政诉讼法领域的相关规定。而劳动保障立法发展很快,法律、法规和规章不断出台,数量日益增多。如果不对劳动保障监察员进行培训,使其及时全面掌握并从具体的法律条文中得到执法依据的话,将承担更大的责任与风险。

    随着“两网化”的推进,兼职劳动保障监察员和协管员大量的使用,也需要加强对他们的培训和管理。

六、需要认清的问题

目前社会上存在着过于侧重劳动者的保护,导致企业用工成本提高,从而削弱企业竞争力的观点;甚至有个别地方政府提出,《劳动合同法》不利于地方招商引资,会使其失去原有“低成本”的优势。特别是在《劳动合同法》制定过程种争议不断,直至获全国人大常委会全票通过后,其争议也未尘埃落定,一些企业以各种方式规避它规定的责任和义务,成为社会焦点。

不管劳动合同法是善法还是恶法,但其立法过程是慎重的,法律本身是严谨的,既然颁布实施了,就应严格遵守,保证法律的权威性和严肃性。

作为行政执法的劳动保障监察就是要保障劳动保障法律、法规和规章的贯彻实施,这是我们的职责,我们不能进入选择性执法和等待执法的状态,而且,劳动者可以通过行政诉讼的方式,告我们行政不作为或作为不当,这是各级领导必须要明白的。

如何处理好监督检查与优化投资环境、保护用人单位的权利,为企业服务的关系?第一,严格按照法定的程序进行监察。监察程序是避免监察机构和人员滥用职权,保障监察的公正性。法律规定的劳动保障监察程序性义务就是用人单位的权利,我们严格按照法定程序就是保护用人单位的权利。第二,我们应该清正廉洁,不能利用监察谋取私利。第三,继续坚持“宣传带监察”、 “服务带监察”原则。最后,我们要普遍执法,平等执法,对受劳动法调整的所有用人单位采用相同的执法标准和尺度,不选择性的执法,为所有的用人单位建立和维护一个公平竞争的劳动力市场。

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